纵横天下

特金会对于缓解地区紧张和防核武器扩散都是一件好事，对于会谈会有什么样的成果，各种分析猜测不一而足。笔者认为当我们充满期待预测成果时，是否更须要冷静地往回看并问一个问题，即为什么历任美国总统就没能实现美朝峰会呢？回答好这个问题，对于我们清醒地认识峰会后的机会和挑战具有重要的意义。

历史往往充满悖论，究竟是时势造英雄还是英雄造时势，有时候很难说清，但笔者认为此次会谈之所以最后能够举行，最直接因素还是因为特朗普这位超常规的美国总统，为打破几十年美国传统政治、官僚、知识精英长期以来固化的“不能与朝鲜谈判，谈了也没用”的“认知垄断”（perception monopoly）创造了条件。

冷战结束前，朝鲜核问题从来没有被美国主流政治精英重视过，当时美苏两极格局让对外关系主要集中于对苏外交。冷战结束后，苏联解体让美国成为了唯一的超级大国，美国国家安全战略也突然失去了坐标系。至高无上的政治经济军事实力，加上战胜了共产主义的道德优势，让美国的主流政治精英在制定冷战后的国家大战略上失去方向；寻找代替苏联的新敌人工作，占据了美国政治外交日程。

对于自由主义主流政治家来说，朝鲜作为共产主义国家的意识形态政权，在后冷战时代，正是必须扫进历史垃圾箱的对象。加上冷战后美国外交上强调人权和民主的因素，朝鲜国内治理与人权问题的大量报道，让它成了自由主义政治家不可多得的“流氓国家”（rouge states）的典范。对他们来说，同“流氓国家”对话本身就是“政治不正确”和具有极大风险的事情。虽然时任国务卿奥尔布赖特访问了朝鲜，时任总统克林顿最终还是没能克服可能留下“骂名”的担忧而放弃访朝；前总统奥巴马在任期内采取的“战略耐心”，实际上就是以不作为（不同朝鲜对话）换取政治安全。

对于现实主义主流政治家来说，朝鲜核问题是对美国在东亚地区霸权的直接挑衅，对于美国实力近乎宗教性的信奉，让他们对于朝鲜为什么这样做的意图没有兴趣，坚信只要靠压力就能够让朝鲜屈服。前总统小布什把朝鲜定义为“邪恶轴心”国家，而政权更替一直是共和党主流政治家倾向的选项，即使布什时期参加了六方会谈也一直三心两意。对他们来说，同这样的国家谈判，就等于给其他邪恶国家开了先例。

因此，无论是民主党还是共和党的主流政治精英，几十年来已经形成对朝认知的共识，即朝鲜是流氓国家，必须采取负面办法，而积极外交谈判不仅没用而且不行。从这样的政治生态中成长起来的传统美国政治精英，注定当选总统后很难有知识创新；直到特朗普这名反主流、超常规的商人当选后，才为打破过去创造了条件。

美国官僚精英对朝认知垄断

首先，由于上述美国政治精英的美朝对话不可行的认知垄断，让美国官僚体系缺乏创造性地思考与朝鲜对话的动力和政治支持。任何政府部门很自然地会得出聪明的结论，在没有持续性的政治支持的情况下，进行有创造性的对朝外交，将意味着吃力不讨好，还会有巨大的政治和职业风险。理性的选择就是要么符合主流政治精英的认知，以压力而不是对话来开展对朝外交，要么就敬而远之。

第二，朝鲜在美国的官僚机构利益结构中，几乎没有任何“不能谈，不用谈”的垄断性认知成本。美国国务院在朝鲜半岛问题上，长期以来关心的主要是韩国的诉求，而不是思考朝鲜在想些什么。因为美朝没有外交关系，没有驻朝鲜大使的职位，对于职业外交官僚的晋升来说，朝鲜基本上是不太考虑的因素。美国国防部关心的是如何获得预算和更大的发言权，对他们来说，朝鲜的威胁直接关系到驻韩美军的陆军、夏威夷太平洋舰队的海军以及能够进行战略轰炸的空军的存在意义。对于中央情报局等情报系统来说，夸大国家安全威胁，总是政治上安全、经济上划算的事情（获得更多的预算）；加上政治领导人以及国会中整体敌视和不愿意谈判的政治空气，夸大朝鲜威胁也算是“理性选择”。

第三，官僚精英对朝认知越来越聚焦于技术层面，而对政治层面不关心。由于缺乏政治领导力和政策方向感，加上官僚精英与朝鲜没有直接沟通渠道，政治上分析朝鲜意图变成一件非常困难的事情。同时，冷战后美国将朝鲜问题更多地看作核扩散的挑战，分析朝鲜政治意图的工作，很大程度上被分析朝鲜的核武器开发能力和进展所代替。因为意图被基本认定为朝鲜是一个核扩散的坏国家，关心的重点就变成朝鲜核原料是否增加、技术是否进步，并以此来推演朝鲜的政治意图。在这个分析过程中，朝鲜的国内政治、地缘安全诉求、半岛的历史演变等因素都不重要。很自然地，这样的分析政策结果，意味着政策工具箱里只有强制性弃核而不是对话一种工具。

第四，美国官僚任命受到总统制的影响很大，大量政治任命的高级官员，加上冗长且充满不确定性的国会核准，意味着官僚精英需要一个学习了解外交的过程，这个过程往往使得外交政策停滞。其他国家在焦急等待中，可能会失去耐心，转为采取一些吸引美国注意的“挑衅行为”。这反过来激活原有敌对的认知重新回到垄断地位，让官僚精英的思维创新陷入受到限制的恶性循环中。

美国知识精英构成对朝民意基础

这里的知识精英包括大学与智库以及媒体有影响的专家，他们很大程度上构成了美国对朝认知的舆论生态和民意基础。

首先，对于朝鲜内部信息和知识的严重匮乏，让知识精英倾向于政治和舆论安全的分析。由于朝鲜体制的特殊性和封闭性，加上国际社会的孤立，外界可以说对朝鲜的真实情况，特别是朝鲜的决策过程知之甚少，这为专家的解读提供了极大的空间。在美国的国际关系知识界主流专家中，朝鲜已经被长期认知为一个迟早崩溃、必须崩溃的国家；挑战这个既有的认知框架，就意味着政治舆论甚至学术上的风险。

任何有关朝鲜的负面分析报告一般不会受到质疑，也没有人会系统地检查同一个机构或专家过去的分析可靠度有多高。因为知识需求的短期性，让这种对于知识创造的“问责体系”基本不存在；而那些从朝鲜立场出发的分析，就很容易被“盯上”，任何朝鲜新的“挑衅”行为，就会被作为这些分析不可信的“铁证”，这种情况下认知垄断就成了自然结果。

第二，夸大朝鲜威胁的做法，有助于获得政治和舆论的关注，从而获得经济和社会利益。鉴于可靠信息的匮乏，以及公众对于朝鲜分析的知识需求巨大，加上没有同朝鲜直接接触的渠道，研究机构和智库往往会依靠所谓的“硬性证据”，例如卫星图片来推测朝鲜的军事能力，进一步臆测政治意图。

这些带有“证据”的分析，看上去比那些从朝鲜历史、内政发展的分析更加“科学”，也会被国会议员、媒体所青睐，通过政治和舆论平台进一步放大和二次传播。本来是专家的主观意见，经过多次传播，就似乎已经成为客观的认知。专家被国会召唤去参加听证会，被各种媒体引用，可谓名利双收。在这个过程中，美国的认知主要是国内生产和国内消费的知识市场行为，究竟是否符合朝鲜的真正意图，并不是他们最关心的事情。

上述分析可以看出，特朗普就因为他的“特”，不同于以往在传统的政治精英圈中成长起来的常规总统，没有太多的政治、政党的顾虑。同时，他对于美国官僚体系的效率高度不信任，对主流媒体的厌恶，以及因“反智主义”而对传统知识精英的不屑，这些超常规因素的集合，才让美朝会谈能够破天荒举行。

可以说，特朗普为朝鲜问题的解决创造了机会，但也要看到美国国内几十年来形成的主流精英利益和知识结构，很可能会对特朗普的做法发起进攻。国际社会有必要帮助特朗普顶住美国国内的压力，通过逐步积累成果的方式，让“要谈，可谈，谈了有用”的认知，成为美国的主流，以改善对朝外交的知识基础。

无论是民主党还是共和党的主流政治精英，几十年来已经形成对朝认知的共识，即朝鲜是流氓国家，必须采取负面办法，而积极外交谈判不仅没用而且不行。从这样的政治生态中成长起来的传统美国政治精英，注定当选总统后很难有知识创新；直到特朗普这名反主流、超常规的商人当选后，才为打破过去创造了条件。

（作者是日本国立新潟大学副教授，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院高级研究员)