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张云:朝核问题外交韩国“无力感”困境

发布者:董亦辰 [发表时间]:2019-05-28 [来源]:联合早报 [浏览次数]:

2017年,随着朝鲜连续进行核武器和导弹试验,美国新当选的总统特朗普言辞激烈的批评,一时间朝鲜半岛局势空前紧张。同一年,韩国新总统文在寅执政后改变之前保守政府的对朝政策,试图打破僵局。

2018年初,韩国成功利用平昌冬奥会,开启了一系列的国际外交活动:4月南北首脑会谈举行,6月美朝首脑新加坡会谈,以及之后的文在寅访问朝鲜,金正恩承诺年内访问韩国。一时间韩国似乎成了推动朝鲜核问题外交的关键的斡旋者、中间人。

然而,从去年下半年开始,这种势头似乎已经开始减弱。2019年2月的朝美河内峰会无果而终后,据最新报道,朝鲜试射了短程的飞行物(疑似导弹),韩国的“无力感”困境更加突出。

国际冲突和争端中,外交斡旋是非常重要的一个缓解,往往可以达到缓解国际紧张,促进分歧减少,甚至达成共识。然而,一个持续的实质性的斡旋者往往需要的是不直接卷入重大利益的事件攸关方,即中立性的问题,而韩国似乎在这方面有着先天的不足。

首先,韩国是美国的军事同盟。美国在韩国仍然有大量的驻军,并且有政策协调机制以及军事演习,一旦朝鲜半岛局势紧张,美韩同盟就必然会加强沟通协调。这在朝鲜看来就是敌对行为。据报道,4月初召开的最高人民会议上,朝鲜领导人的讲话中批评,韩国不要做什么看着周围做中间人,而是要做堂堂正正的民族利益的维护者。

第二,朝韩同属一个民族。韩国试图与朝鲜找到共同点的时候往往会打感情牌,强调同一民族、国家统一等。这就会让朝鲜期待韩国在关键时刻倒向自己,在政治上和美国结盟的韩国往往无法做到。这样做不仅会遭到美国怀疑,而且会被国内的保守派批评。今年4月,韩国总统访美似乎也没有什么具体的成果,韩国国内的保守派则批评政府的阳光政策没有作用。

第三,韩国自身在朝核问题上有着重大的利益,让它做实质性斡旋者极其困难。南北统一虽然是韩朝看上去一致的目标,但从韩国的角度来说,统一主要期待的是北方融入南方实现统一,而不是相反。这实际上就意味着韩国始终会被北方怀疑为一个有偏向的中间人。

一般来说,国际关系中的斡旋者往往不是直接当事方,例如我们看到的瑞典、瑞士等国家所扮演的角色。在朝核问题上,韩国可以说从一开始就处于一个非常窘迫的位置。在美国看来,韩国如果过度接近朝鲜,会被认为是对于同盟的“不忠”;而韩国过度保持与华盛顿的协调,则被平壤看成是“不诚”。而且韩国国内政治的极化因素,又往往进一步削弱其作为中间人的有效性和合法性。

直到10年前,缅甸问题曾经是困扰东南亚与国际社会与地区安全的重要热点。西方社会对于缅甸军政府实行了长期的封锁和制裁措施。作为缅甸的近邻的泰国,极为关切期待缅甸问题能够较好解决,但泰国作为美国的同盟国,其外交斡旋行动自然引发缅甸的不信任。幸运的是,亚细安这个地区组织很好地提供了斡旋平台。

泰国前外长素林在上个世纪90年代提出的对缅甸的“建设性接触”(constructive engagement),实际上通过亚细安的斡旋平台得以实施。1997年亚细安顶住美国及欧盟的压力,吸收缅甸加入为成员,开启了建设性包容缅甸的进程。到了2000年代,素林担任亚细安秘书长,在沟通缅甸军政府与国际社会的良性互动上,再次发挥了重要的作用,2010年缅甸正式开启了转型之路。笔者认为,素林之所以能够做到,除了个人的资质,亚细安的斡旋平台一方面稀释了泰国作为美国盟友的色彩,另一方面地区组织作为平台的多边主义外交,让缅甸更加感到安心,起了很大的作用。

然而,与东南亚形成鲜明对照的是,东北亚地区长期以来没有地区性组织,整个地区呈现出很不正常的状况。中日韩三国虽然经济社会上紧密相连,但是在政治上呈现出奇妙的离心力。

中日作为世界上第二和第三大经济体,在经济上联系紧密,但日本是美国军事同盟,中日在战略、历史、领土等问题上经常性出现对抗。韩国是世界上第12大经济体,同样为美国同盟,但中韩关系也受到萨德反导系统部署的影响。日韩同为美国同盟国关系,似乎仅能很可怜地维系与共同对应朝鲜安全威胁,或者屈服于美国意志。

缺乏地区意识和地区组织的东北亚,在朝鲜核问题上的利益和认知的协调,很自然会遇到各种阻力和不确定因素的影响,不能达成共识,一个直接的结果就是最终只能够依靠美国的介入。从这个意义上来说,朝核问题长期得不到解决,除了美国因素,东北亚地区的不正常,客观上也让美国因素发挥作用打开了后门。

客观地说,韩国作为直接的当事方,为朝核问题的解决始终在绞尽脑汁,也作出了很多的努力,从金大中的阳光政策到现在文在寅的斡旋努力。然而,必须看到上述局限性,让韩国在朝核问题尚无法摆脱战略上的“无力感”。韩国也须意识到,单独扮演斡旋者孤掌难鸣。

朝核问题不仅仅是一个防止核武器扩散的问题,也不仅仅是朝美关系的事情,其根源在于东北亚整个地区在地区一体化上的程度不高,在地区秩序转型上的努力还不够。这方面主要地区国家须做出更大的决心和努力。

(作者是日本国立新潟大学副教授、中国北京外国语大学区域与全球治理高等研究院高级研究员)

朝核问题不仅仅是一个防止核武器扩散的问题,也不仅仅是朝美关系的事情,其根源在于东北亚整个地区在地区一体化上的程度不高,在地区秩序转型上的努力还不够。这方面主要地区国家须做出更大的决心和努力。